27.04.26 « Ognuno a casa sua » : xénophobie et racisme dans la législation sur la mobilité des personnes en Italie

Par Carolina Simoncini

D’un point de vue philosophique et sociologique, le déplacement des personnes d’un lieu à un autre est un comportement qui suscite souvent des réactions de méfiance et d’hostilité. En effet, les sociétés ont tendance à préserver l’intégrité de leurs frontières symboliques et identitaires et les personnes qui émigrent sont souvent perçues comme source de contamination et dangereuses. Zygmunt Bauman observe que c’est précisément « l’étrangeté » qui suscite un sentiment d’imprévisibilité anxiogène, car elle pourrait détruire « ce qui nous est familier ». Plus précisément, selon Jürgen Habermas, les populations ont tendance à percevoir l’arrivée massive des étrangers comme une source de problèmes d’ordre social et économique et développent, par conséquent, des tendances nationalistes que le philosophe résume dans l’expression « chauvinisme de la prospérité ».

La sociologie des migrations précise que la relation entre la société d’accueil et les étrangers entrants engendre deux phénomènes distincts mais étroitement liés. D’une part, elle conduit à la création de normes juridiques régissant les conditions d’entrée, de séjour et d’éloignement du pays ; d’autre part, ces mêmes normes influencent la perception sociale que la population a des migrants eux-mêmes. Au sein de ce rapport d’influence réciproque, se construisent des argumentations qui, dans le débat politique, servent à justifier l’orientation (généralement restrictive) des normes juridiques et, par conséquent, le type de représentation des migrants qui se diffuse au sein d’une société donnée.

L’objectif de cet article est donc d’examiner la législation italienne en matière de circulation des personnes et d’immigration, afin de comprendre si – et, si oui, comment – celle-ci a contribué à une représentation discriminatoire des migrants en Italie, et quels arguments politiques ont été progressivement construits pour justifier une telle représentation. La période étudiée sera principalement celle de l’Italie républicaine, qui commence en 1948, époque pendant laquelle le phénomène migratoire acquiert une certaine importance dans le débat politique italien. Toutefois, un bref aperçu de la situation législative relative à la circulation des personnes avant cette période permettra de mieux comprendre les origines de ce phénomène.

L’époque libérale (1861-1922) et la priorité de la sécurité publique

Depuis sa naissance en tant qu’État en 1861, l’Italie a été un lieu de passage pour des flux migratoires de toutes sortes, qu’il s’agisse de déplacements intérieurs au pays ou de phénomènes d’émigration et d’immigration. Un comportement naturel tel que le déplacement d’un lieu à un autre était, en règle générale, considéré par la législation de l’époque libérale comme une question relevant de la sécurité publique. Se déplacer, émigrer, même d’une commune à une autre ou d’une région à une autre, était perçu comme une source potentielle de désordre et faisait l’objet d’une surveillance presque obsessionnelle. La loi de sécurité publique de 1859 imposait à toute personne quittant son circondario dans le cadre du Royaume de Sardaigne de « donner la preuve de son identité à travers le témoignage d’une personne respectable ou par la présentation d’un passeport ». Cela répondait au besoin exprimé par plusieurs juristes de l’époque, « sinon de limiter la liberté, du moins de surveiller certaines catégories de personnes ». Les citoyens du Royaume n’étaient donc libres de se déplacer que dans les limites de leur propre circondario ; au-delà, ils devenaient déjà, en quelque sorte, des émigrants, et devaient justifier leur déplacement. Ceux qui ne pouvaient produire ni passeport ni témoin respectable se voyaient délivrer un ordre d’éloignement et étaient rapatriés dans leur circondario d’origine. La loi de sécurité publique suivante, la n°614 du 30 juin 1889, à son article 85, restreignait encore davantage les espaces au sein desquels il était possible de circuler librement, en imposant l’obligation de se faire connaître non plus seulement à ceux qui quittaient le circondario, mais également à ceux qui sortaient du périmètre plus restreint de la commune.

La connotation négative attribuée aux déplacements atteignit son apogée dans la législation qui punissait le vagabondage, c’est-à-dire le comportement de ceux qui, « dépourvus de domicile fixe et de moyens de subsistance, n’exercent pas habituellement un métier ou une profession ; ceux qui errent en feignant l’exercice d’une activité professionnelle, mais de manière insuffisante pour assurer leur propre subsistance ».

Ces individus faisaient l’objet d’une réprobation croissante à travers un ensemble complexe de sanctions allant de l’avertissement – rappelant l’obligation d’un domicile stable et d’un emploi – jusqu’à l’emprisonnement, à la surveillance spéciale et à l’assignation à résidence, c’est-à-dire la « relégation dans une colonie ou dans une commune de l’État différente de la leur, où les personnes frappées par cette mesure vivaient sous un régime de contrôle sévère ».

Un tel système punitif était justifié par la crainte, largement répandue à l’époque, que les vagabonds « représentent une condition de vie qui constitue une occasion permanente de délinquance, une menace pour l’ordre et la paix publics ».

Dès la naissance du Royaume d’Italie en 1861, se manifeste ainsi une première forme de méfiance institutionnelle à l’égard de ceux qui se déplacent, une méfiance renforcée par des arguments invoquant la protection et la sauvegarde de la sécurité publique. Se déplacer ne relève donc pas d’un simple choix individuel : cet acte suscite le regard soupçonneux du législateur, qui se charge de protéger la sécurité des citoyens en sanctionnant le mouvement incontrôlé et en isolant ceux qui le pratiquent.

La législation coloniale comme laboratoire du droit métropolitain

Une logique analogue, visant à discriminer entre différentes catégories de personnes, est également introduite dans la législation italienne relative à la gestion des colonies italiennes en Afrique. Le fait que le droit colonial ait été considéré comme un droit spécial ou exceptionnel justifiait, aux yeux de l’opinion publique, la construction d’un ordre juridique colonial à géométrie variable, au sein duquel était admise une différence de traitement entre les colonisateurs et les colonisés, soumis à un régime de contrôle et de police spécial, bien plus souvent régi par des décrets (adoptés par le gouvernement) que par des lois (approuvées par le Parlement).

Comme l’a observé le juriste Costa, la législation coloniale exaltait en effet les différences entre colonisés et colonisateurs, notamment raciales, afin d’affirmer la domination des seconds sur les premiers. Sur le plan normatif, cela se traduisait par l’établissement d’une série de statuts accordant des garanties et des droits partiels, plus ou moins étendus selon le degré de civilisation reconnu à chaque possession et selon le projet colonial élaboré pour celle-ci. Ce qui unissait ces différents statuts de sujets demeurait la référence à la position inférieure assignée aux populations autochtones dans la société.

Comme l’a également souligné le juriste Bascherini, la race servait ainsi de justification à des pratiques discriminatoires à l’encontre des populations coloniales. Dans ce contexte, les déplacements des populations colonisées faisaient eux aussi l’objet d’un contrôle étroit : l’article 239 du règlement du 20 mai 1903, n° 213 pour les Commissaires régionaux et les résidents, prévoyait par exemple que ce n’était qu’après l’obtention de l’autorisation des commissaires régionaux que l’autorité de sécurité publique pouvait délivrer aux Érythréens des laissez-passer pour leurs déplacements à l’intérieur de la colonie. Le même article prescrivait en outre que les passeports ne pouvaient être délivrés aux Érythréens, leur interdisant ainsi de quitter la colonie.

Avec l’avènement du fascisme, les conditions des populations coloniales se dégradèrent encore davantage. En Libye, par exemple, le fascisme introduit le statut de « citoyen italien libyen » lequel subissait une perte de droits politiques par rapport aux citoyens italiens. En effet, si, avant l’introduction par le régime fasciste de la citoyenneté italienne-libyenne, les citoyens métropolitains et les populations autochtones étaient mises sur un pied d’égalité en ce qui concerne les droits à l’intérieur du territoire de la Libye, cette forme d’égalité limitée est rompue par le nouveau statut accordé aux Libyens. Un statut qui les positionne clairement dans une position d’infériorité légale par rapport aux citoyens métropolitains.

En Érythrée et en Somalie, la loi du 6 juillet 1933 n° 999 qui codifiait une pratique administrative et une jurisprudence remontant au milieu des années 1910, exprimait encore une certaine attitude assimilatrice, admettant par exemple, sous certaines conditions, les métis à la citoyenneté italienne. La loi organique pour l’empire (1^er juin 1936, n° 1019) révélait, elle, l’hostilité désormais affirmée du régime même à l’égard des métis, en supprimant cette possibilité.

De manière générale, la législation coloniale semblait introduire des structures juridiques orientées vers la discrimination, la séparation et le contrôle des personnes colonisées – structures que l’on retrouve, bien que sous des formes différentes, dans la législation contemporaine relative aux migrants. En ce sens, la législation coloniale a été considérée comme un véritable laboratoire du droit des migrations.

Le fascisme et la restriction des déplacements pour des raisons de priorité nationale

La restriction des libertés poursuivie par l’État fasciste entre 1922 et 1943 puis par la République sociale italienne entre 1943 et 1945 se répercute également sur le droit, déjà fragile, à la libre circulation. Avec la loi de sécurité publique n°1848 de 1926, largement confirmée par le texte unique n° 773 de 1931, le régime introduisait l’interdiction de quitter le territoire comme instrument de répression politique. La mesure du confinement de police était en outre étendue à toute personne « soupçonnée d’exercer, ou ayant manifesté l’intention d’exercer, une activité visant à renverser par la violence les structures politiques, économiques ou sociales établies dans l’État, à s’opposer ou à entraver l’action des pouvoirs publics, ou encore à mener toute activité susceptible de porter atteinte aux intérêts nationaux ».

La loi n°358 de 1931 visait ensuite à contrôler les déplacements des travailleurs, et en particulier ceux des paysans, en subordonnant à l’autorisation du Commissaire aux migrations et à la colonisation intérieure le déplacement de groupes de travailleurs et de familles agricoles d’une province à une autre pour y être employés. Avec la loi n° 1092 de 1939, dite loi contre l’urbanisation, on cherchait également à « empêcher ou du moins freiner efficacement l’afflux libre vers les grands centres urbains de personnes dépourvues de moyens ou d’un emploi stable, et notamment de travailleurs sans emploi ».

Ainsi, le transfert de résidence vers les communes chefs-lieux de province n’était accordé qu’à ceux qui pouvaient démontrer qu’ils disposaient d’un emploi stable. Or, pour obtenir un emploi, il fallait être inscrit sur les listes de recherche d’emploi, et cette inscription était réservée aux seuls résidents.
Par conséquent, les avantages que les contextes urbains offraient par rapport aux campagnes en termes d’emploi, de services et d’aides sociales restaient de fait exclusivement entre les mains des habitants « historiques », c’est-à-dire de ceux qui pouvaient se prévaloir d’une présence prolongée et d’une inscription attestée dans les registres de population. La logique selon laquelle ceux qui ont historiquement occupé un espace bénéficient d’un droit de jouissance prioritaire de cet espace sur les nouveaux arrivants s’insère ainsi dans la législation italienne, introduisant un mécanisme qui atteint son apogée avec les politiques migratoires des années 2000.

L’époque républicaine (1948 à nos jours) et la dégradation progressive de la condition des migrants

Au sein de l’Assemblée constituante, la méfiance institutionnelle à l’égard des personnes qui se déplaçaient prit différentes formes selon la direction de ces mouvements. Les débats portant sur la protection des émigrants italiens à l’étranger furent particulièrement approfondis et complexes. Selon les membres de l’Assemblée, ces personnes n’avaient en effet pas été suffisamment protégées pendant la période de la grande émigration italienne à l’étranger, qui s’était déroulée entre la fin du XIXᵉ et le début du XXᵉ siècle. C’est pourquoi les députés adoptèrent l’article 35, alinéa 4, selon lequel la République « reconnaît la liberté d’émigration, sous réserve des obligations établies par la loi dans l’intérêt général, et protège le travail italien à l’étranger ».

L’attitude des membres de l’Assemblée constituante à l’égard des personnes souhaitant entrer en Italie était, en revanche, caractérisée par une prudence plus marquée. D’une part, les députés se montraient favorables à la reconnaissance du droit d’asile pour les personnes victimes de persécution politique (art. 11 de la Constitution) ; d’autre part, ils émettaient des réserves quant à la reconnaissance de la liberté de circulation pour tous les individus sur le territoire italien. L’article 16 de la Constitution reconnaît en effet la liberté de circulation et de séjour uniquement aux citoyens italiens.

D’emblée, la reconnaissance de ce droit se révéla problématique : les migrations intérieures, c’est-à-dire les déplacements d’Italiens du Sud vers le Nord en quête de travail, suscitèrent, une fois de plus, peur et méfiance au sein de la population. Comme l’observait l’historien Michele Colucci, au cours des années 1950 et 1960, on ne comptait plus les appels, protestations et mises en garde émanant de préfets, commissaires de police, dirigeants de ministères et hauts fonctionnaires, dénonçant la diffusion de flux migratoires provenant des campagnes et des zones les plus défavorisées vers les villes moyennes et grandes. Et cela dans la mesure où – sans même que la question de la nationalité entre en ligne de compte – le simple fait de se déplacer et de chercher un emploi ou une intégration dans un lieu différent de celui d’origine renvoyait, aux yeux des résidents, les migrants à une image de personnes en situation de besoin et de pauvreté.

Un type de problématique similaire se rencontrait également à l’égard des anciens sujets coloniaux : une première forme de discrimination apparaissait dans la mesure où la majorité des personnes vivant dans les colonies ne disposait pas de la possibilité de se rendre en Europe. En tant qu’anciens sujets coloniaux, ils acquéraient en effet la citoyenneté de leurs pays respectifs. Par ailleurs, les autorités républicaines veillaient à rapatrier vers leurs pays d’origine les sujets coloniaux qui, pour des raisons liées au conflit, se trouvaient alors sur le territoire italien. À leur égard, l’hostilité du gouvernement et de l’administration italienne était évidente, ceux-ci se montrant fortement opposés à leur inclusion dans la communauté nationale. À l’inverse, les Italiens étaient autorisés à rentrer dans leur pays, mais ils subissaient, une fois arrivés dans la patrie, une attitude discriminatoire qui se manifestait très souvent par des comportements fortement méfiants de la part des Italiens nés et résidant en Italie.

L’attitude des institutions républicaines semblait ainsi confirmer, d’une part, la structure à géométrie variable introduite par la législation coloniale, selon laquelle des discriminations entre personnes étaient légitimes, et, d’autre part, la construction d’un territoire conçu comme étant destiné exclusivement aux individus considérés comme « Italiens ».

Deux ans après l’abrogation des lois fascistes contre l’urbanisation, intervenue en 1961, une circulaire du ministère du Travail et de la Prévoyance sociale réglementait pour la première fois le phénomène des flux migratoires entrants.

La logique qui l’inspirait est extrêmement révélatrice de la méfiance que suscitent les migrations étrangères. Elle imposait aux étrangers souhaitant entrer sur le territoire national l’obtention d’une autorisation de travail délivrée par les bureaux provinciaux de l’emploi, indispensable pour obtenir le titre de séjour auprès des préfectures compétentes. Cependant, cette autorisation ne pouvait être accordée qu’une fois que les bureaux de l’emploi avaient déclaré qu’aucun citoyen italien n’était disponible pour le poste proposé par un employeur donné.

C’est ainsi que s’introduisit peu à peu dans le système juridique italien la préférence nationale, comme critère de discrimination marqué entre les citoyens prioritaires et les étrangers « éventuels », auxquels on ne recourt que dans un second temps.

En 1990 était adoptée la loi n° 39, connue sous le nom de loi Martelli. À bien des égards, il s’agissait d’une loi innovante, notamment parce qu’elle abolit la réserve géographique pour les demandeurs d’asile, qui pouvaient présenter leur demande une fois arrivés en Italie, indépendamment de leur pays d’origine. La loi prévoyait également une régularisation pour les personnes pouvant démontrer qu’elles résidaient en Italie depuis le 31 décembre 1989 et pour celles attestant de leur volonté de rechercher un emploi dans un délai de deux ans.

L’année suivante, on assista à l’immigration albanaise, premier grand mouvement de population vers l’Italie lié à la crise des pays socialistes initiée en 1989, avec l’ouverture conséquente des frontières à l’Est.

Le 9 août 1991, le navire marchand Vlora arrivait au port de Bari avec à son bord 20 000 personnes en provenance d’Albanie. L’image de ce navire surchargé de passagers frappa profondément l’imaginaire collectif, au point d’être reprise dans le film Aprile de Nanni Moretti, sorti en 1998.
Pour une partie de l’opinion publique, cette image est emblématique de la perception collective des flux migratoires comme une invasion, exigeant de l’État une réponse en termes de sécurité et de protection.

En réalité, dans un premier temps, le gouvernement, faisant preuve d’une certaine ouverture, accorda à ces personnes un permis de travail ou une inscription sur les listes de placement d’une durée d’un an, même si elles n’avaient pas droit à l’asile politique.

Cependant, de nombreuses voix réclamèrent une législation plus structurée, à même de réglementer le phénomène de manière plus complète. Ainsi, en 1998, entre en vigueur la loi n°40, dite Turco-Napolitano, du nom des ministres ayant proposé la loi, membres du premier gouvernement de centre-gauche dirigé par Romano Prodi.

La loi confirma la planification annuelle de quotas pour réguler les arrivées en fonction des besoins du marché du travail. Mais son mérite principal fut surtout de fournir un cadre juridique global à la vie des migrants en Italie, prévoyant des conditions relativement favorables à l’entrée, au travail et au regroupement familial, surtout si on les compare aux normes actuelles.

D’autre part, la loi Turco-Napolitano se chargea également de réglementer la possibilité de refus de titre de séjour et de refoulement à la frontière, tout en accélérant la procédure d’expulsions administratives.

Furent ainsi créés les centres de séjour temporaire (CPT), des lieux de rétention destinés aux immigrés en situation irrégulière, en attente d’identification puis, le cas échéant, d’expulsion. Dès les premiers mois d’ouverture de ces centres, de nombreux signalements firent état de conditions de vie dégradantes et d’abus de la part des organismes chargés de leur gestion. La gauche et les associations se montrèrent fortement critiques de la mise en place de ces centres, qu’elles considéraient avant tout comme la preuve de l’échec de la politique migratoire. Il s’agissait en effet de lieux destinés à accueillir des personnes en attente d’expulsion, sans passeport, sans ressources, ou que l’État n’a pas réussi à identifier, des personnes qui n’ont commis aucun délit et qui, plus globalement, se retrouvent incarcérées sans raison.

Selon l’analyse des juristes Livio Pepino et Angelo Caputo, l’instauration de ces centres fit entériner dans l’opinion publique l’idée que les migrants sont des personnes de « seconde classe », puisqu’ils peuvent être détenus pour des motifs qui ne seraient pas justifiables pour les Italiens. Ainsi, ces centres légitiment, d’une part, une discrimination entre Italiens et étrangers et favorisent d’autre part la clandestinité des migrants, qui préfèrent se cacher plutôt que d’être détenus dans ces structures.

Un discours de plus en plus hostile à l’égard des migrants émergea également dans le champ médiatique. À la suite des événements du 11 septembre 2001, des sentiments de colère, de frustration et d’hostilité envers certaines catégories d’« étrangers » trouvent un champ privilégié d’expression dans l’ouvrage d’Oriana Fallaci, La rabbia e l’orgoglio (« La rage et l’orgueil »). La religion musulmane y est décrite comme une menace pour la civilisation occidentale et les gouvernements occidentaux y sont accusés de faiblesse et d’hypocrisie, en raison de leur supposée trop grande tolérance à l’égard de ce phénomène.

Cela s’inscrivait, plus largement, dans une atmosphère largement répandue en Europe. Les politiques européennes connurent alors une inflexion marquée vers le contrôle des frontières extérieures et la lutte contre l’immigration irrégulière, avec la création de l’agence Frontex en 2004 et l’adoption de la directive Retour (2008/115/CE), qui encadre de manière plus sévère les procédures d’éloignement des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier.

Dans ce contexte, en 2001, la coalition de centre-droit dirigée par Silvio Berlusconi remportait les élections législatives. Celle-ci plaçait la politique migratoire au cœur de ses priorités et de son programme électoral. Dans le programme de La casa delle libertà, on pouvait lire :

La liberté de circulation des personnes à travers le monde est un droit naturel. Mais chaque société a également le droit de protéger ses intérêts, son identité, son avenir. L’augmentation de la criminalité liée à l’immigration clandestine suscite un sentiment généralement négatif à l’égard des extra-communautaires présents dans notre pays. Face à cela, on ne peut répondre en accusant les citoyens de racisme : il faut garantir leur sécurité. La meilleure façon de prévenir la diffusion de sentiments xénophobes est un contrôle sérieux de l’immigration clandestine. Il faut une politique rigoureuse, qui agisse comme une barrière, et non plus comme un appel à de nouveaux et plus grands flux d’immigration clandestine.

Paolo Bonetti, sans titre, reproduit par Sergio Briguglio, Associazione per Gli Studi Giuridivi sull’immigrazione (ASGI), non daté, https://www.briguglio.asgi.it/immigrazione-e-asilo/2001/agosto/messaggio-bonetti-ddl-gov.html (dernière consultation le 01/04/2026). Nous traduisons.

Le changement de paradigme apparaissait de manière particulièrement nette : il ne s’agit plus d’élaborer une loi destinée à réglementer la vie des migrants en Italie, mais une loi visant à protéger les citoyens italiens contre l’immigration clandestine, en leur garantissant la sécurité. La loi n°189 de 2001, connue sous le nom de loi Bossi-Fini, modifia en profondeur la loi Turco-Napolitano, en précarisant la présence des migrants en Italie, en réduisant les possibilités d’entrée légale sur le territoire et en multipliant les motifs d’expulsion. Ces conditions furent ensuite aggravées par la loi n°94 de 2009, significativement intitulée « Paquet sécurité ». En vertu de ces dispositions, les migrants souhaitant entrer régulièrement en Italie devaient désormais prouver qu’ils disposaient de moyens économiques suffisants pour subvenir à leurs besoins. Il leur fallait en outre s’acquitter d’une contribution financière pour l’obtention du titre de séjour et signer un contrat d’intégration, les engageant à atteindre des objectifs précis tels que la maîtrise de la langue italienne et la connaissance de la culture nationale. En cas de non-respect de ces obligations, le permis de séjour pouvait être révoqué.

En outre, les étrangers sollicitant un permis de séjour pour raisons professionnelles devaient conclure, afin d’éviter d’être refoulés comme immigrés clandestins, un accord préalable avec un employeur italien avantleur entrée sur le territoire. Cela supposait qu’ils soient en mesure de contacter, depuis leur pays d’origine, un employeur italien disposé à les embaucher. Ce n’était qu’à cette condition qu’ils pouvaient signer leur contrat de travail dans les huit jours suivant leur arrivée en Italie. Dans le même esprit, les normes relatives au regroupement familial sont également restreintes à une catégorie plus limitée de personnes.

Alors que les conditions d’entrée et de séjour en Italie se trouvaient restreintes, celles relatives à l’expulsion furent, au contraire, étendues : la durée maximale de rétention dans les centres de séjour temporaire (CPT) fut portée de trente à soixante puis à quatre-vingt-dix jours. Si les délais de rétention dans le centre sont dépassés, le tribunal de police émet une ordonnance intimant à l’étranger de quitter le territoire dans les cinq jours, sous peine d’arrestation en cas de non-respect de cette injonction.

Comme l’a observé l’historienne Eva Garau, la loi Bossi-Fini visait à envoyer un signal clair de fermeté et de fermeture en matière de politique migratoire. Ses effets se traduisirent, à court comme à long terme, par une précarisation des conditions de vie et de travail des étrangers, confrontés à un parcours semé d’obstacles, rendu encore plus difficile par une bureaucratie tentaculaire et par la large marge de manœuvre laissée à l’administration.

La période 2001-2009 fut sans aucun doute celle où la représentation des migrants connut une dégradation profonde dans le débat politique italien. On assista en effet à la diffusion de déclarations politiques et journalistiques de plus en plus décomplexées, décrivant les migrants selon des stéréotypes souvent racistes. Ainsi, dans l’immédiat après-vote de la loi, Umberto Bossi, ministre à l’origine de celle-ci, déclara :

De gré ou de force, les clandestins doivent être chassés. N’entre que celui qui a un contrat de travail. Les autres, dehors. Il y a un moment où il faut employer la force… Au deuxième ou troisième avertissement, poum, le canon tire. Sans détours. Le canon qui abat tout le monde. Sinon, on n’en finira jamais.

Umberto Bossi cité par Fabio Cavalera, « Basta rinvii, cacciare i clandestini con la forza », interview à Umberto Bossi publiée dans Il Corriere della sera, 16 juin 2003, https://www.corriere.it/Primo_Piano/Politica/2003/06_Giugno/16/bossi_intervista.shtml

Sur la question de l’attribution de logements aux migrants, Gianni Alemanno, alors maire de Rome appartenant au parti Alliance nationale, reprit la rhétorique de la priorité nationale, affirmant qu’il était impossible d’attribuer des logements aux étrangers puisqu’il n’y en avait déjà pas pour les Italiens. De son côté, Matteo Salvini, secrétaire de la Ligue du Nord et ministre dans plusieurs gouvernements de droite et de centre-droit, n’hésita pas à qualifier les migrants clandestins de « dégueulasses » et à les comparer à des « rats infestant la ville ».

Dans son deuxième rapport sur l’Italie, émis en 2002, la Commission européenne contre le racisme et l’intolérance (ECRI) s’inquiéta du fait que les porte-parole de certains partis politiques avaient fréquemment recours à une propagande raciste et xénophobe.

À partir du gouvernement Berlusconi de 2008, s’amorça un nouvel épisode de durcissement des politiques migratoires, caractérisé par la mise en œuvre de la politique d’« externalisation » des flux migratoires. Il ne s’agissait plus seulement de restreindre les conditions d’entrée ou d’accroître les cas d’expulsion des migrants, mais bien de créer des conditions destinées à entraver leurs départs.

L’accord bilatéral signé par Silvio Berlusconi et Mouammar Kadhafi le 30 août 2008 prévoyait que, en échange de financements italiens, la Libye s’engage à renforcer la surveillance maritime menée par ses garde-côtes, chargés de ramener les embarcations interceptées ou d’empêcher les migrants de quitter les côtes libyennes. Ces personnes étaient ensuite enfermées dans des structures, qualifiées avec euphémisme de « centres d’accueil », dans lesquelles – comme cela a été par la suite clairement démontré – elles subissaient des violences, des tortures et des traitements inhumains. Cette politique s’est poursuivie sous les gouvernements suivants, et parfois elle a été également soutenue par des gouvernements de centre-gauche, comme celui de Paolo Gentiloni (2016-2018). Son ministre de l’Intérieur, Minniti, avait en effet approuvé la loi n° 46 de 2017, qui prévoyait des restrictions normatives à l’égard des migrants, telles que la suppression du droit d’appel en cas de rejet de la demande d’asile. D’autre part, en 2013, le gouvernement de centre-gauche dirigé par Enrico Letta avait, au contraire, choisi une orientation opposée : le naufrage d’un bateau libyen au large de Lampedusa, causant la mort de 368 personnes, avait conduit le gouvernement à mettre en place l’opération Mare Nostrum, entièrement financée par l’État italien. Cette mission prévoyait que les navires militaires italiens sortent activement en mer pour repérer les embarcations de migrants, sans attendre de signal de détresse. Des milliers de vies ont ainsi été sauvées. Mais avec le changement de gouvernement, l’opération n’a pas été renouvelée et cette politique d’accueil s’est révélée être une exception par rapport à la tendance générale à l’exclusion des migrants.

Cette même perspective se refléta à l’échelle de l’Union européenne, qui, à partir de 2010, commença à mettre en pratique des politiques d’externalisation fondées sur la coopération avec des pays tiers, le renforcement des contrôles aux frontières et l’accélération des retours. Cette orientation fut institutionnalisée avec le Nouveau Pacte sur la migration et l’asile, présenté en 2020 et adopté en 2024. Entre autres, le règlement n. 2024/1356 instaura une procédure obligatoire de filtrage aux frontières extérieures pour identifier les personnes arrivant irrégulièrement, et le règlement n. 2024/1349 sur les procédures d’asile et de retour aux frontières établit des règles pour renvoyer plus rapidement les personnes dont la demande d’asile est rejetée dans le cadre de la procédure à la frontière. Le 11 mars 2025, la Commission européenne publiait une proposition de règlement introduisant un élément nouveau dans la politique de refoulement des migrants. En effet, si ce règlement était adopté, les États européens devant expulser des migrants en situation irrégulière présents sur leur territoire pourraient conclure des accords avec des pays tiers disposés à ouvrir des « centres de détention – retour » accueillant ces personnes en attendant l’organisation de leur rapatriement vers leur pays d’origine. Les États tiers concernés doivent garantir des normes minimales de protection des droits fondamentaux, mais cette externalisation des procédures de rétention et d’expulsion suscite de nombreuses inquiétudes parmi les associations et ONG défendant les droits des migrants.

Dans un tel contexte politique, le gouvernement Meloni, s’appuyant sur les liens historiques étroits entre l’Italie et l’Albanie, a conclu le 6 novembre 2023 un accord avec cette dernière qui prévoyait la construction de deux centres d’« accueil » de migrants secourus en mer par les autorités italiennes sur deux portions du territoire albanais, désormais assimilées à des « zones frontalières » italiennes. Cette initiative a provoqué de fortes tensions entre les pouvoirs de l’État italien, plusieurs juges refusant de valider la détention des migrants en Albanie. Bien que ces décisions représentent une application attendue du principe de primauté du droit de l’Union, la présidente du Conseil des ministres Giorgia Meloni n’a pas hésité à attaquer le pouvoir judiciaire en l’accusant d’être politisé. Cela a conduit plusieurs magistrats italiens à saisir la Cour de justice de l’Union européenne, dans le but d’obtenir une réaffirmation des principes d’indépendance d’autonomie de la magistrature. La Cour de justice s’est prononcée par un arrêt du 1ᵉʳ août 2025, rejetant le modèle des centres albanais et contraignant de fait le gouvernement Meloni à les convertir en centres destinés à accueillir non plus les migrants secourus en mer, mais des personnes entrées irrégulièrement en Italie et faisant l’objet d’un arrêté d’expulsion.

La deuxième stratégie mise en œuvre pour éloigner les migrants consiste à rendre les opérations de débarquement aussi difficiles que possible. En effet, les garde-côtes italiens ont l’obligation légale d’intervenir dans la zone SAR (Search and Rescue) assignée à l’Italie, qui couvre environ 500 000 km² le long des côtes italiennes. En dehors de cette zone, les eaux relèvent de la responsabilité d’autres États. Aujourd’hui, les garde-côtes italiens n’interviennent plus que sur demande explicite de secours, et uniquement dans la zone SAR italienne. Ce sont donc exclusivement les navires des ONG qui patrouillent en mer, assumant de facto une mission humanitaire que les États ont abandonnée. Avant l’arrivée au pouvoir du gouvernement Meloni, les navires des ONG étaient autorisés à accoster dans le port italien le plus proche, ce qui permettait de minimiser les risques sanitaires et logistiques pour les personnes secourues.

Mais depuis le décret « sécurité » mis en œuvre en 2023 par le ministre Piantedosi, les ONG doivent obtenir l’autorisation des autorités italiennes pour savoir dans quel port débarquer. Il est fréquent qu’un port très éloigné leur soit assigné, ce qui implique plusieurs jours supplémentaires de navigation et met en péril la santé des migrants, souvent déjà en état de grande faiblesse. En cas de non-respect de cette assignation, le navire est saisi pour une durée de 20 jours. La même sanction est appliquée aux ONG ayant effectué de multiples sauvetages sans autorisation.

Le récit que la droite construit autour de l’action de ces ONG est profondément péjoratif. À la suite du refus opposé par Carola Rackete, capitaine du navire humanitaire Sea Watch, de se conformer au blocus imposé au débarquement des migrants, Matteo Salvini l’a qualifiée de « petite prétentieuse », de « riche Allemande délinquante », ce qui lui a valu une plainte pour diffamation. D’autres responsables politiques, comme Luigi Di Maio du Mouvement 5 étoiles, ont qualifié les navires des ONG de « taxis de la mer », les accusant ainsi de tirer profit d’un prétendu trafic d’êtres humains.

Dans la même veine, Giorgia Meloni a insisté sur la nécessité de « défendre les frontières de l’Italie » face à une prétendue invasion de migrants qui, selon elle, représenterait également une menace pour la culture et les valeurs de l’Occident.

Un discours particulièrement significatif de cette rhétorique a été prononcé par Meloni en septembre 2025 devant l’Assemblée générale des Nations unies, où elle a affirmé que l’Italie avait « la sacro-sainte prérogative […] de protéger ses citoyens et ses frontières, d’exercer sa souveraineté et de maîtriser la question migratoire ».

Ce climat de dégradation du débat public sur les migrants est également relevé dans le dernier rapport de l’ECRI, publié en 2024, dans lequel on « constate avec une vive préoccupation que la xénophobie est de plus en plus présente dans le discours public en Italie depuis quelques années et que le discours politique a pris des connotations extrêmement clivantes et hostiles visant tout particulièrement les réfugiés, les demandeurs d’asile et les migrants ». Dans le même rapport, il est également jugé « regrettable que de hauts responsables politiques et de hauts fonctionnaires soient à l’origine de déclarations et de commentaires considérés comme péjoratifs et haineux, surtout en période électorale, tant en ligne qu’en dehors de la sphère numérique. Cette situation aurait conduit à une forme de ‘banalisation’ des propos haineux dans la vie publique et nourri des sentiments de marginalisation et d’exclusion parmi plusieurs groupes de la population ».

En observant dans sa globalité cet ensemble législatif de plus en plus répressif, marqué par une prolifération des structures, des dispositifs et des mécanismes visant à éloigner les migrants, on serait amené à penser qu’il y a eu, ces dernières années, une croissance exponentielle des flux migratoires en Italie. C’est également dans ce sens que s’est exprimée Giorgia Meloni, évoquant une « pression migratoire insoutenable ». En réalité, cette affirmation est démentie par les données officielles. Celles-ci montrent que, d’une part, les débarquements et les demandes d’asile ne constituent qu’une composante restreinte d’un phénomène multiple et complexe mais fondamentalement stabilisé depuis de nombreuses années et que, d’autre part, l’Italie a besoin des migrants, lesquels représentent un véritable moteur pour le monde du travail et pour la démographie italienne en berne.

Lavoriamo ogni giorno per mantenere gli impegni che abbiamo sottoscritto con voi, in ogni ambito, a partire dal ripristino della legalità e nel contrasto all’immigrazione illegale. pic.twitter.com/taHCjmNapy

— Giorgia Meloni (@GiorgiaMeloni) September 15, 2023

Conclusion

La représentation des personnes en mouvement comme source de danger constitue un fil conducteur qui prend ses origines à l’époque libérale et se prolonge jusqu’à l’Italie contemporaine. Dans cette perspective, la législation a agi pour l’essentiel comme une surface réfléchissante, capable à la fois de répondre aux impulsions de l’opinion publique et de l’influencer. Si, dans la seconde moitié du XIXᵉ siècle, tout déplacement sans justification était sanctionné parce que perçu par la société comme menaçant pour la sécurité publique, la répression des mouvements revêt une double signification pendant la période fasciste : d’une part politique, visant à réprimer la dissidence, et d’autre part territoriale, destinée à privilégier les individus originaires d’un territoire par rapport à ceux souhaitant s’y installer, comme le montre la législation urbanistique de l’époque.

Au cours de l’époque républicaine, cette méfiance demeure sous une forme latente, tant sur le plan normatif que dans les perceptions de l’opinion publique, jusqu’à ce que, vers la fin des années 1980, l’Italie devienne un pays d’immigration. Mais c’est surtout à partir de l’adoption de la loi Bossi-Fini que la législation et la représentation des migrants dans le débat public se poursuivent et s’entrelacent, donnant naissance à un narratif que le juriste et philosophe Luigi Ferrajoli qualifie de « populisme punitif », fondée sur le racisme et la peur, dans laquelle les migrants sont assimilés à une maladie dont la seule guérison pour l’Italie serait leur absence.

Les migrants finissent ainsi par porter sur leurs épaules les héritages symboliques des époques passées : ils sont perçus comme une menace pour la sécurité publique (comme les migrants de l’époque libérale), ils sont accusés de vouloir s’approprier les terres de ceux qui y habitaient auparavant (comme les paysans à l’époque fasciste), ils sont discriminés comme l’étaient les populations coloniales et, selon un narratif plus contemporain, ils sont accusé de menacer les valeurs de la culture occidentale. La conjonction entre législation et représentation publique des migrants favorise ainsi une séparation entre un « nous » et un « eux », laquelle, à une époque où l’État de droit semble menacé sur plusieurs fronts, sert à recomposer une communauté (l’Italie) en partie profondément fragmentée, à fournir une explication simpliste aux difficultés rencontrées et à identifier un ennemi contre lequel unir les efforts.

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Pour citer cet article

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