Issu d’une thèse de doctorat en sciences sociales, l’ouvrage de Matthieu Thomas, Horizon d’une loi antiraciste, s’attache à retracer la genèse de la norme pénale antiraciste en Suisse, adoptée en 1994 après près de trente ans de débats et de résistances.
Publié à l’occasion du trentième anniversaire de cette loi, le livre propose une plongée dans les coulisses d’une fabrique législative emblématique du fonctionnement politique helvétique. Il questionne l’adoption tardive de ce texte, la forme choisie et son immutabilité, malgré les commentaires qu’elle suscite. En effet, la loi fait l’objet de nombreuses critiques, jusqu’à nos jours, sur son aspect restrictif, son « inadaptation aux formes contemporaines du racisme, son incapacité à traiter des discriminations systémiques » (p. 17). À tel point qu’on demande sa révision régulièrement.
Dans une perspective sociologique, Matthieu Thomas analyse les « expériences publiques » à partir desquelles le projet d’une loi antiraciste émerge, évolue, puis devient réalité. Son ambition est de comprendre comment un dispositif juridique pensé à l’origine comme un outil diplomatique – destiné à rétablir l’image positive de la Suisse sur la scène internationale – a progressivement pris la forme d’un instrument normatif et symbolique de lutte contre le racisme. Et c’est la question principale du livre : comment un dispositif juridique pensé d’abord dans l’optique des relations internationales a-t-il été progressivement requalifié en enjeu de société, en problème social, révélateur de la tension entre ouverture internationale et préservation du consensus helvétique ?
L’auteur articule son propos autour de trois cercles d’analyse : celui de l’État et de ses administrations, celui de l’espace public et celui des associations militantes. Ce triptyque se déploie sur trois périodes : 1965-1985, celle des premières réflexions internationales et de la lente prise de conscience institutionnelle ; 1985-1993, moment de l’élargissement du débat à la société civile et l’adoption de la loi au Parlement ; et 1993-1995, séquence décisive marquée par la campagne de votation et l’entrée de la loi dans le corpus législatif suisse.
Cette architecture analytique, à la fois diachronique et transversale, permet de restituer la complexité d’un processus législatif marqué par la pluralité des acteurs et par la tension constante entre consensus national et pression internationale.
Les origines diplomatiques et la lenteur institutionnelle (1965-1985)
Matthieu Thomas commence son enquête au milieu des années 1960, au moment où les Nations Unies rédigent la Convention pour l’élimination des discriminations raciales (CERD). Plusieurs États européens – la France, la Belgique, le Royaume-Uni – s’engagent alors dans la mise en place de dispositifs juridiques sanctionnant les discriminations raciales. En Suisse, la question surgit dans un contexte de redéfinition et d’affirmation de la place du pays sur la scène internationale : les autorités fédérales cherchent à affirmer leur neutralité tout en se rapprochant des institutions internationales, notamment des Nations Unies. Il est également question de nouer des liens diplomatiques avec les pays émergents, dont beaucoup ont obtiennent l’indépendance.
C’est donc au Département fédéral des Affaires étrangères (DFAE) que revient la tâche d’examiner les implications d’une éventuelle adhésion à la CERD. L’administration fédérale voit dans cette ratification un geste symbolique susceptible d’améliorer l’image de la Suisse à l’étranger, alors marquée par un relatif isolement. Toutefois, la mise en œuvre concrète d’une telle norme se heurte rapidement à plusieurs obstacles. Les débats portent sur la nature du dispositif à adopter : droit pénal ou droit privé ? Quelle articulation avec les libertés fondamentales garanties par la Constitution ? Et surtout, comment concilier les principes de la Convention avec les politiques d’immigration restrictives menées par la police des étrangers ?
L’auteur rappelle que la notion d’Überfremdung, littéralement « surpopulation étrangère » ou « pénétration étrangère », structure depuis les années 1960 les discours et les politiques migratoires en Suisse. La crainte d’une altération du corps national justifie la mise en place de pratiques discriminatoires dans le recrutement de la main-d’œuvre étrangère, dans les procédures de naturalisation ou encore dans les politiques d’asile. L’adhésion à la Convention, en reconnaissant la légitimité d’un droit antidiscriminatoire, aurait contraint la Suisse à revoir ses pratiques et entrerait en contradiction directe avec ce que l’auteur désigne comme un « consensus xénophobe » (p. 15).
Malgré la création de groupes de travail – sous la supervision notamment de Matthias Kraft à la Direction du Droit international public (DDIP) –, les discussions s’enlisent. Les administrations expriment des réserves, la question étant perçue comme relevant davantage des affaires étrangères que du droit interne et surtout peu urgente. Entre 1971 et 1983, plusieurs interpellations parlementaires, dont celles du conseiller national Jean Ziegler, relancent le débat, sans effet concret. Les autorités invoquent régulièrement la nécessité de protéger la liberté d’expression et de garantir la cohérence du système juridique, tout en assurant continuer à travailler dessus. On repousse donc pendant près de quinze ans ce dossier.
Matthieu Thomas montre bien que cette inertie institutionnelle résulte moins d’une hostilité explicite au principe d’égalité que d’une préférence structurelle pour la prudence et la temporisation. Le fédéralisme, la démocratie directe et la culture du consensus freinent toute réforme susceptible d’introduire une contrainte perçue comme extérieure.
Les acteurs associatifs et la recomposition du combat antiraciste
Dans un deuxième temps, l’auteur s’intéresse à l’entrée en scène des associations et organisations non gouvernementales, dont le rôle s’avère déterminant dans la transformation du racisme en problème public. Matthieu Thomas consacre une analyse fine aux tensions internes qui traversent le champ associatif.
La Fédération suisse des communautés israélites (FSCI), héritière d’une longue tradition de défense judiciaire contre l’antisémitisme, demeure relativement prudente face à l’idée d’une loi pénale spécifique. Son président, Willy Gugenheim (1971-1992), considère que l’antisémitisme en Suisse reste marginal et qu’une législation particulière risquerait de stigmatiser davantage la communauté juive en la présentant comme bénéficiaire d’un traitement de faveur et pourrait également donner plus de visibilité aux discours antisémites. Les efforts de la FSCI se concentrent plutôt sur la lutte contre l’antisionisme et les critiques d’Israël dans les médias, jugés plus préoccupants pour la communauté juive, et se font surtout discrètement. Les contacts avec les institutions et avec les médias sont privilégiés à des prises de parole devant le grand public, sauf si la gravité des attaques le justifie. Dès lors, il apparait inutile au président de la FSCI de recourir au droit qui reste « une mesure exceptionnelle et périlleuse » (p. 55).
Les nombreuses attaques antisémites du début des années 1980 en Europe, auxquelles la Suisse n’échappe pas, ne font pas évoluer la position de la FSCI et de Gugenheim : « il convient de rester vigilant, sans pour autant céder à la panique alarmiste » (Rapport annuel d’activité pour l’année 1980, cité p. 57).
Cette position est contestée par l’avocat et militant Sigi Feigel, figure centrale du renouveau antiraciste. La stratégie de la discrétion a atteint ses limites et il s’agit de porter la question de l’antisémitisme dans l’espace public. Sigi Feigel organise donc en ce sens plusieurs rencontres qui remportent rapidement beaucoup de succès. Il fonde alors en 1981 la Commission d’observation de l’antisémitisme (ABC). En étroite collaboration avec la FSCI, la commission se charge de documenter les discours antisémites, avec une attention particulière portée aux critiques d’Israël, et d’envisager des réponses juridiques. En plus de cela, elle mène un travail d’information et de sensibilisation ouvert à un public juif, comme non-juif. En effet, Feigel défend l’idée selon laquelle « lutter contre la haine des Juifs implique de lutter pour toutes les minorités et de défendre des valeurs démocratiques » (p. 59). C’est dans cette optique qu’il fonde en 1982 la Société pour les minorités en Suisse (GMS). Celle-ci est partie prenante de l’élaboration de la loi antiraciste, défendant une perception universaliste de la lutte contre les haines racistes.
Antisemitismus-Beobachtung-Commission.
Gesellschaft Minderheiten in der Schweiz.
L’affaire Max Wahl, militant d’extrême droite publiant en 1980 des articles négationnistes dans sa revue Eidgenoss, révèle les limites légales pour poursuivre de tels actes. Selon les juristes de l’ABC, le droit suisse permet de réprimer les insultes individuelles, mais pas la diffusion de thèses négationnistes. Ces dernières, toutefois, devraient être combattues par l’éducation et l’information et non par la loi.
C’est dans ce vide juridique que la LICRA suisse, fondée à Genève en 1971 par Maurice Mizrahi, trouve sa raison d’être. Interconfessionnelle et apolitique, elle se positionne d’emblée dans la lignée des exigences onusiennes : le racisme est un « virus » qu’il faut endiguer notamment par la loi. Peu active durant ses dix premières années, elle intervient sporadiquement pour dénoncer des manifestations d’antisémitisme, d’antisionisme et de racisme et fait surtout le constat que le phénomène reste d’ampleur limité comparé aux pays voisins. Le tournant vient au début des années 1980 avec ses nombreuses manifestations de racisme. La LICRA intensifie alors ses activités : interpellations, veille médiatique, écoute des victimes, intervention dans l’espace public et organisation de conférences. Elle devient une figure médiatique. Consciente que « la parole raciste est légale dans la Suisse des années 1980 », elle déplace son action dans le champ parlementaire et se transforme en un lobby antiraciste. Une mutation cristallisée par la création d’une commission juridique, chargée de défendre l’adoption d’une loi antiraciste et d’interpeller régulièrement les autorités sur l’avancement des travaux et qui compte sur Gilles Petitpierre au Parlement.
En 1986, une enseignante d’Histoire dans un lycée lausannois, Mariette Paschoud, soutient publiquement les thèses négationnistes d’Henri Roques, provoquant un scandale médiatique et politique.
L’affaire Paschoud offre à la LICRA un levier décisif : en interpellant à plusieurs reprises le gouvernement, elle obtient la promesse concrète de l’élaboration d’une loi antiraciste. C’est ainsi que la LICRA s’impose publiquement comme « la principale instigatrice du projet de loi antiraciste », un succès dû à la conjonction de son travail de lobbying, de l’agenda politique des autorités et de l’effet catalyseur de l’affaire Paschoud.
Matthieu Thomas analyse ces mobilisations et les tensions qui les traversent : divergence entre stratégie de discrétion et logique de confrontation publique. C’est précisément cette tension qui permet de comprendre le retard helvétique : tant que les organisations les mieux placées pour porter la question d’une loi antiraciste restent en retrait de l’espace public, l’État n’est pas contraint de traiter le dossier autrement que comme une affaire de politique étrangère. C’est la LICRA qui, en se transformant en lobby parlementaire et en saisissant l’affaire Paschoud, fait basculer cette dynamique.
Le tournant politique et la montée des tensions identitaires
Les années 1980 marquent un tournant décisif. L’augmentation des flux migratoires des Suds et le durcissement progressif de la politique d’asile nourrissent un climat de méfiance et de crispation. La notion d’Überfremdung resurgit dans les discours politiques, tandis que certains mouvements d’extrême droite exploitent le sentiment d’insécurité identitaire, tout en revendiquant des attaques racistes et antisémites.
Face à cette radicalisation, les mobilisations antiracistes se diversifient. À côté de la LICRA, des collectifs comme SOS Racisme ou le Mouvement contre le racisme et la xénophobie (MODS) s’imposent dans l’espace public. Inspirés des mouvements français et européens, ils associent la lutte contre le racisme à la défense des droits des réfugiés et parfois à la critique du néolibéralisme, voire du capitalisme. Ces associations, soutenues par les Églises et les syndicats, participent à la construction d’un discours civique et moral sur la tolérance et l’égalité et appellent à l’instauration d’une loi antiraciste. Plusieurs interpellations parlementaires permettent de remettre la question d’une loi pénalisant le racisme à l’agenda politique.
L’auteur montre que la multiplication des violences d’extrême droite, notamment contre les demandeurs et centres d’asile, et les débats autour de la révision de la loi sur l’asile contribuent à requalifier le racisme en problème social et politique. Le Forum contre le racisme, créé en 1989, incarne cette volonté de dialogue et de coordination entre acteurs institutionnels et société civile et le besoin d’apporter une réponse concrète aux violences racistes. Plus largement, ces changements s’inscrivent dans une « politique des droits de l’homme », dont les autorités fédérales se saisissent dès le milieu des années 1980.
Au moment d’ébauche de la loi, les juristes soulignent la nécessité de réviser le code pénal, mais également le droit privé. La Convention demande en effet l’interdiction des discriminations entre particuliers, impliquant notamment une révision de la liberté contractuelle. Par exemple, la loi punirait, selon le droit privé, les bailleurs qui refuseraient de louer leur bien à des personnes selon leur ethnie, couleur de peau, etc. Cette disposition est toutefois abandonnée, par crainte d’une levée de boucliers des milieux patronaux et économiques ainsi que d’une partie de la droite, qui aurait mis en péril la loi tout entière. C’est donc le domaine pénal qui est privilégié et qui tend à protéger l’ordre public.
Matthieu Thomas revient sur les discours concurrents qui, de la gauche à l’extrême droite, mobilisent la notion de « crise d’identité » pour expliquer les origines du racisme et de la xénophobie. Les étrangers seraient les « boucs-émissaires » des classes populaires suisses, qui seraient soit dépassées par la modernisation, soit victimes elles aussi d’une crise sociale et économique. Ce dernier discours est porté par la gauche, qui en fait un discours d’opposition à la droite, porteuse d’un projet néolibéral, et à l’extrême droite xénophobe. Cette dernière propose sa propre lecture : la Suisse est envahie d’étrangers et le racisme n’est qu’une réponse naturelle à la surpopulation étrangère indésirable.
Trois discours qui traduisent trois différentes positions politiques. L’État porte un discours de fermeté dans le but de protéger « la paix publique », interdisant les discours racistes, mais aussi les « abus » des réfugiés. Du côté de la gauche, on promeut une politique de tolérance et d’accueil. L’adoption de la loi antiraciste doit s’accompagner d’une réforme sociale, permettant l’affaiblissement du racisme et de meilleures conditions d’accueil pour les réfugiés. Enfin, du côté de la droite nationaliste, c’est un projet ethno-nationaliste qui est défendu : il faut protéger l’identité suisse en empêchant l’entrée d’étrangers.
Le compromis finalement adopté par les chambres fédérales en 1993 définit la norme pénale antiraciste comme un dispositif limité au domaine public : il s’agit d’interdire l’incitation à la haine, la propagande raciste et la négation de crimes de génocide, sans empiéter sur la sphère privée. Font toutefois exception les attaques « outrageantes », même en privé.
Matthieu Thomas revient sur les raisons qui justifient cette restriction au domaine public. Le racisme est perçu à travers la métaphore de la maladie contagieuse et est fortement empreint de références au nazisme et au génocide des Juifs. On considère donc que le danger principal réside dans la publicité des propos racistes, qui permettraient sa diffusion au sein de la société et justifieraient des comportements violents. Il faut aussi considérer qu’un élargissement de cette loi aurait eu un effet négatif sur l’adhésion au projet, notamment de ceux qui craignaient pour la liberté d’expression.
L’auteur restitue les logiques de négociation et de compromis qui président à cette formulation. La Suisse cherche à répondre aux injonctions internationales tout en évitant d’altérer profondément son ordre juridique interne. Ce positionnement « au seuil du privé » constitue donc selon l’auteur le cœur du modèle helvétique : une régulation du racisme par la voie pénale, mais à portée symbolique et non structurelle.
La campagne de votation et ses enjeux symboliques (1993-1994)
L’adoption parlementaire de la norme ne met pas fin au débat. En effet, un référendum est lancé, transformant la question juridique en campagne politique et en affrontement bipolaire. Thomas décrit avec minutie cette campagne, qui révèle les fractures latentes du pays.
La Constitution suisse prévoit un droit de référendum facultatif, c’est-à-dire un droit d’opposition du peuple à une loi adoptée par le Parlement, si suffisamment de signatures sont récoltées en un temps défini, soit 50 000 signatures récoltées en l’espace de 100 jours. Voir infra, p. 236.
Les comités référendaires axent leurs arguments sur la défense de la liberté d’expression notamment sur les questions migratoires, sur la défense de l’identité suisse et plus encore de la « race blanche » suisse. Parmi les figures centrales de ces comités, Emil Rahm s’illustre par ses propos outrageants, mêlant complotisme et racisme.
En face, les partisans de la loi s’organisent en une coalition large, réunissant partis de gauche, syndicats, associations antiracistes et organisations religieuses. Mais des dissensions internes apparaissent : faut-il adopter une posture pédagogique et consensuelle ou mener une campagne militante plus offensive ? Faut-il en profiter pour réformer en profondeur les politiques d’asile ?
Thomas montre que les deux camps partagent paradoxalement un même lexique patriotique. Chacun prétend défendre « l’identité suisse » : pour les uns, la loi protège les valeurs de tolérance et d’humanisme qui fondent l’identité nationale ; pour les autres, elle menace la liberté d’expression, sape la souveraineté populaire et l’intégrité identitaire helvétique. La votation devient ainsi un miroir des tensions internes du pays.
Le 25 septembre 1994, la norme pénale est acceptée par 54,6 % des voix, résultat serré mais significatif. L’auteur restitue bien les lectures contrastées du scrutin : pour certains observateurs, il marque un tournant dans la reconnaissance publique du racisme comme problème social et sociétal et montre que c’est la Suisse tolérante qui l’a remporté ; pour d’autres, la faiblesse de la majorité révèle la persistance d’un racisme latent, de cette « crise d’identité », mais aussi d’une certaine méfiance envers les autorités.
Conclusion et évaluation critique
Dans sa conclusion, Matthieu Thomas interprète l’adoption de la loi antiraciste comme un « horizon d’attente » pour la collectivité helvétique : d’abord dossier de relations internationales, puis enjeu de société, enfin débat identitaire. Cette trajectoire illustre le fonctionnement singulier du modèle politique suisse, fondé sur la lenteur, la consultation et le compromis. Plus encore, c’est un « nouvel horizon législatif » qui s’impose à la Suisse. L’évolution de la perception du racisme n’a pas entrainé avec elle l’évolution de la loi. À l’exception de l’ajout de la discrimination de l’orientation sexuelle, en 2020, la loi reste la même malgré les critiques qui lui sont adressées.
Néanmoins, plusieurs pistes et projets sont portés par la Commission fédérale contre le racisme (CFR) qui tente d’ouvrir « une voie pour que le droit suisse puisse reconnaître et qualifier les préjudices subis par les personnes racisées dans leur quotidien » (p. 225).
L’ouvrage présente de réelles qualités. Sa structure tripartite et son souci d’articuler les échelles d’analyse en font une contribution précieuse à la compréhension du processus législatif. L’auteur restitue avec précision la diversité des acteurs et la complexité d’une société qui hésite entre ouverture et repli. L’attention portée aux logiques administratives, souvent négligées, permet de saisir la part d’inertie institutionnelle dans la fabrique du droit. Soulignons également la présence d’un glossaire à la fin de l’ouvrage, précieux pour comprendre certaines institutions ou outils démocratiques suisses.
La précision de la restitution des acteurs et des processus constitue l’une des forces de l’ouvrage. En contrepartie, ce parti pris laisse moins de place à une interprétation historique de plus longue durée, qui aurait permis de situer le cas suisse dans les transformations du racisme en Europe occidentale d’après-guerre.
D’autres limites se dégagent. Certains épisodes, et en particulier l’affaire Paschoud, sont traités comme des déclencheurs sans que soit restitué leur retentissement. Cette affaire n’est que le début d’une suite d’événements mettant en scène des acteurs négationnistes dans l’espace public suisse, suscitant une indignation collective majeure, et qui permettent surtout aux Suisses de prendre conscience de l’existence de ces idées et de l’aisance qu’ont les négationnistes à s’exposer. De fait, les « incidents » négationnistes participent à l’accélération de l’adhésion de la Suisse à la CERD, mais la campagne contre la loi antiraciste est présentée comme un moment central et réunificateur pour l’extrême droite suisse, comme « le plus grand événement mobilisateur pour la droite de la droite ».
SKENDEROVIC Damir, « L’entente de marge de la droite. Une alliance contre la norme pénale antiraciste au nom de la liberté d’expression », TANGRAM, 43, 2019, p. 31.
Toujours sur le négationnisme, la pénalisation du racisme et des discriminations est en effet très tardive en Suisse en comparaison avec les autres pays occidentaux. Cependant, sur la condamnation du négationnisme, elle n’accuse guère de retard : la France adopte en 1990 la loi Gayssot, suivie par la Belgique en 1995 et l’Allemagne en 1994.
LEIMGRUBER Vera, La norme pénale antiraciste dans la pratique judiciaire. Analyse de la jurisprudence relative à l’art. 261bis CP de 1995 à 2019, Berne, Commission fédérale contre le racisme – CFR, 2021, p. 33.
Enfin, l’emploi non contextualisé de termes, comme « ratonnade », parfois entre guillemets et parfois sans, pose problème, qui plus est dans un livre sur la construction de l’antiracisme en Suisse. Il s’agit certainement d’une erreur d’harmonisation éditoriale, mais une note rappelant les origines de ce terme – issu du militantisme d’extrême droite – aurait été bienvenue.
Malgré ces réserves, Horizon d’une loi antiraciste éclaire un pan méconnu de l’histoire et de la vie politique suisse. En retraçant la lente élaboration de la norme pénale, il met en évidence les ambiguïtés d’un État qui, tout en revendiquant la neutralité et le consensus, peine à affronter la réalité du racisme sur son territoire. L’ouvrage contribue ainsi à déconstruire le mythe du Sonderfall helvétique, celui d’une exception morale et politique imperméable aux tensions raciales et identitaires.
Au-delà de son apport empirique, le livre de Matthieu Thomas invite à réfléchir à la manière dont les sciences sociales peuvent appréhender les processus législatifs comme révélateurs des transformations d’une société. Sa démarche attentive aux interactions, aux routines administratives et aux formes de négociation constitue une contribution originale à la sociologie du droit et du politique en Suisse.
Enfin, son analyse interroge les frontières disciplinaires entre histoire, droit et sociologie. En s’intéressant à la « fabrique législative » plutôt qu’à la norme elle-même, ce chercheur ouvre la voie à des approches interdisciplinaires de la politique antiraciste, où l’attention au langage, aux pratiques et aux symboles complète celle des textes et institutions.
Si l’ouvrage ne prétend pas résoudre ces tensions, il offre une base solide pour poursuivre la réflexion sur la construction juridique du racisme et sur la capacité des démocraties à en reconnaître la dimension systémique.
Pour citer cet article
Sarah Osman, « Horizon d’une loi antiraciste, un livre de Matthieu Thomas », Revue Alarmer, mis en ligne le 3 novembre 2026, https://revue.alarmer.org/horizon-dune-loi-antiraciste-un-livre-de-matthieu-thomas
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